美国的巡视官制度
王宏斌
一、美国巡视官制度的引入
巡视官制度并非美国的发明，而是世界范围的历史经验的延续。虽然有文献表明古代中国、古代韩国和古罗马都有过巡视官制度的雏形，但都没有形成制度成果。1809年，瑞典议会按照权力制衡的原则正式任命了对议会负责的巡视官，主要任务是防止政府滥用权力，保护公民权利。这是历史上第一个现代意义上的巡视官建制，客观上成为公共部门巡视官制度的经典模式。20世纪中后期特别是近20年来，随着以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革的发展，巡视官的基本理念和基本职责被广泛接受，目前大约有120多个国家或地区设立了中央一级的巡视官机构，其中许多国家或地区在中央和地方(指相当于我国的地方级)层次都建立了相关巡视官机构。
美国于上世纪60年代中期建立了第一批巡视官办公室，这与新西兰首度建立巡视官制度的时间大致相同。当时，美国政府正被一系列政府内幕和丑闻的曝光困扰，同时民权运动和善政运动方兴未艾，为提高政府透明度、纠正社会不公正现象创造了良好的政治氛围。夏威夷州于1967年设立了全美第一个巡视官办公室，随后许多州和地方政府纷纷效仿，相继成立了具有普遍权限的巡视官机构。
二、美国巡视官制度的架构和运作
美国巡视官制度在沿袭瑞典模式的基础上进行了相应改革，体现出与经典模式不同的特征，主要体现在：具有普遍权限的巡视官由州长或市长任命；设有具有特殊权限——如纠错权的立法性机构；还设有具有法定权力的单列的巡视官机构等。根据《美国宪法》修正案第10条，州宪法在联邦宪法框架内将州保留的权力授予州政府，并调整权力的实施。这种政治架构使得美国的巡视机构表现出很大的差异性。
美国没有中央一级的巡视机构，联邦各部门内设的巡视机构负责受理本部门有关公共政策方面的抱怨和咨询。美国巡视官协会与各州、各地方政府的巡视机构有广泛的联系，并且是国际巡视官协会的成员。
美国的州都建立了不同类型的巡视机构，一些州建立了独立的巡视部门，一些州将该职能设在州长办公室，另外一些州则根据联邦法律设立了为特定群体服务的专门项目，如老年人服务和长期关怀项目，未成年人服务项目，退伍军人服务项目等。这类建制总体稳定，但数量不断增加，职能趋于规范，有的州兼具直接调查和仲裁的双重角色，有的州则仅侧重于评判的角色。
美国的地方政府包括县和自治市等形态，一些地方建立了典型的巡视机构，如洛杉矶县、波特兰市等，另一些地方则建立了专门服务特定领域的项目，还有一些准巡视机构。洛杉矶县巡视局是全美第一个县级巡视部门，现有10名雇员，其中1名巡视官，若干名助理巡视官。巡视官由县政务委员会任命，向县首席执行官负责，巡视官自行提出工作任务和工作目标，其工作成效由首席执行官评定，首席执行官向县政务委员会报告工作。同其他部门负责人一样，巡视官没有任期限制，但具体任期由县政务委员会确定。该部门明确规定了公民抱
怨的途径和程序，主要包括受理、解释、提供材料、对部门服务的复查、指定仲裁小组复核、确定是否开展调查等环节。巡视官的正式调查和有关工作完成后将及时反馈投诉人。
三、美国巡视官制度的主要功能
尽管公共部门巡视官机构的使命和职责描述各不相同，但有一些基本功能是广泛认可的，正如国际巡视官协会(IOI)所宣示的，“巡视官的主要作用在于保护公民权利不受侵犯，避免因公共部门滥用职权、过失、疏忽、不适当的政策、决定以及管理不善所带来的弊端，改进政府公共管理，促进政府行为更加开放透明、政府公务员更加对公众负责。”概括地讲，上述功能主要体现在以下五个方面：
(一)政府和公众之间必不可少的沟通管道。巡视官制度提供了一种制度化的弥补机制和补救办法，是公共部门和服务对象之间有效沟通的桥梁和纽带，也是一种交互的、良好的争端解决机制，使问题在体系内部、在萌芽状态得到解决，避免事情扩大或问题激化而消耗大
量时间和社会资源。
(二)关注民生、保障弱势群体利益的有效途径。对于有影响力的阶层而言，巡视官制度或许不是很必需，但对于那些处于弱势的公民个人，该制度就显得十分必要。一个负责任、高响应度的政府必须是公民个体信赖、能得到及时有效回应的政府，达到此目标的途径之一就是为公民提供便捷高效、成本低廉、不需要花费大量时间和金钱的解决机制，这具有非常宝贵的社会价值。
(三)改进公共服务、增强政府信任度的重要措施。巡视官制度有助于推进由威权管理到对公共事务进行民主管理的转变，在保护公民权益的同时，可以向公民解释特定的公共管理行为和公共政策，可以调整、变更、优化公共政策，从而增加公众对公共管理部门的理解和信任。
(四)提高管理监督效能的制度化保障。巡视官制度在受理公民报怨方面有别于法院、总审计长和媒体机构，是对传统职责的有机延伸和合理拓展。同时，具有鲜明立宪特征的巡视机构，本身就具有比其他机构能够更好地抵制当权者影响的机制。而且巡视官员所采取的非公开、秘密调查的方式，也有利于避免利益相关方的胁迫。
(五)预防利益冲突和腐败行为的合理渠道。“巡视官制度扮演着类似对账目情况进行定期审计查核的角色，通过经常性的信息披露，有效预防腐败行为的发生。”“在很多国家，为把腐败降低到最低限度，巡视官的法定授权延伸到对公共部门及其官员的直接调查和巡视检查，巡视官既能够提出改进公共管理、优化工作程序的建议，也激励公共部门的官员经常保持良好的工作状态。”虽然美国没有将反腐败作为巡视官机构的主要任务，但由于利益冲突和腐败行为必然伴随着对公共利益的损害，有可能和公民特定的抱怨申诉相联系，客观上仍具有预防和警示腐败行为的功能。
上述基本功能，在美国三级政府的巡视机构中都有体现，只不过侧重点、实现机制和具体目标有所不同，但都聚焦到相同的理念，这就涉及到巡视官的标准问题。
四、美国巡视官机构的标准
由于巡视官制度在公共和私营部门都获得了广泛声誉，也就产生了不断完善这项制度的许多标准或模型，比较有代表性的是2003年美国巡视官协会颁布的《美国政府部门巡视官标准》。该标准包含独立、公正、机密和可靠四个方面，规定了设立巡视机构的基本原则和实现途径。
(一)独立。巡视官机构从体制、职能和形式上，应当免于外部力量的控制或影响。这是最基本的原则，主要包括10个必要的衡量指标：巡视官具有法定的授权；巡视官应当由与巡视机构没有从属和管理关系的机关来任命；巡视官员任期未满非特殊原因不被免职；巡视官员应当被提供足够的津贴、身份、预算、资源和人员；巡视官具有对雇员独立地进行选择、管理、免职的权力；巡视官有权决定是否开展或拒绝进行某项调查和活动以及公开披露的内容等。
(二)公正。巡视官应当无所偏袒地对待有关各方。该标准增加了公众和巡视机构之间的信任，主要包括巡视官不得从事或参与任何可能引起利益冲突的工作或商务联系；巡视官不得担任可能引起利益冲突的公共职位等。
(三)机密。该标准权衡了对敏感信息的保护和信息披露的双重需要，主要包括巡视官不得披露已经承诺进行机密调查的内容；不得披露依据法律需要保密或者可能引起不必要损害的内容；巡视官不被强迫作证或披露有关记录等。
(四)可靠。巡视官应当具有赢得所有潜在投诉者信赖的责任。可靠的复核过程包括15项必要的权力和责任，如巡视官应当具有分析法律、行政和政策问题的资格和能力；巡视官不参与职权以外的任何行动；巡视官应当具有足够的权力来履行职责；巡视官具有传唤权和明确界定的调查权，行政领导不得干涉巡视官员同员工的直接谈话，巡视官有权检查政府的办公设施、文件、资料和记录，包括不向公众公开的机密资料；巡视官有权在不事先通知的情况下进入有关机构的办公处所进行检查；巡视官有出版调查结论、建议和报告的权力与责任等。